改革開(kāi)放以來(lái)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得高速增長(zhǎng)的同時(shí)，城鎮(zhèn)化水平也快速提升，催生了包括長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀地區(qū)在內(nèi)的若干人口規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能集中的特大都市圈和都市群，并成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)到2050年建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要支撐。然而，隨著城市規(guī)模擴(kuò)大和集聚，過(guò)度集中所帶來(lái)的“大城市病”也開(kāi)始成為困擾這些人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)的重大問(wèn)題。其中，京津冀地區(qū)的“大城市病”問(wèn)題最為突出，主要表現(xiàn)為大城市特別是超大城市的交通擁堵、環(huán)境污染、房?jī)r(jià)過(guò)高以及大城市的虹吸效應(yīng)導(dǎo)致的大都市和周邊地區(qū)差距過(guò)大。如何解決“大城市病”問(wèn)題，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)模式，不僅關(guān)乎中國(guó)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大課題。

“大城市病”是困擾人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)的世界性難題

在世界城市化進(jìn)程中，由于城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的作用，出現(xiàn)了大城市持續(xù)增加、人口經(jīng)濟(jì)密集區(qū)大量出現(xiàn)以及發(fā)展中國(guó)家城市人口急速增長(zhǎng)三個(gè)極為顯著的特征。1950年世界上人口超過(guò)1000萬(wàn)的人口經(jīng)濟(jì)密集區(qū)只有兩個(gè)，2018年達(dá)到33個(gè)，其中既包括紐約、東京、倫敦等發(fā)達(dá)國(guó)家的人口經(jīng)濟(jì)密集區(qū)，也包括發(fā)展中國(guó)家的上海、北京、德里、孟買、加爾各答、墨西哥城、圣保羅等人口經(jīng)濟(jì)密集區(qū)。這些人口經(jīng)濟(jì)密集區(qū)都不同程度地受到“大城市病”的困擾。“大城市病”是指一個(gè)城市因規(guī)模過(guò)大而出現(xiàn)的人口擁擠、住房緊張、交通堵塞、環(huán)境污染等問(wèn)題。之所以稱為“大城市病”，是因?yàn)檫@些問(wèn)題在大城市尤其是特大城市的表現(xiàn)尤為突出。20世紀(jì)以來(lái)，倫敦人口快速增長(zhǎng)，由1901年的650萬(wàn)增加到1939年的860余萬(wàn)。急劇膨脹的人口使得倫敦特別是內(nèi)倫敦出現(xiàn)住房短缺、公共設(shè)施嚴(yán)重不足、道路擁堵、環(huán)境污染嚴(yán)重、失業(yè)人數(shù)增多等問(wèn)題。東京都在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，人口由1950年的628萬(wàn)增加到1970年的1140萬(wàn)，由此也帶來(lái)了地價(jià)上漲、環(huán)境惡化、交通擁堵、生活成本增加等問(wèn)題。紐約在快速城市化的過(guò)程中，同樣受到“大城市病”的困擾。德里、孟買、加爾各答、墨西哥城、圣保羅這些南亞、拉美地區(qū)的發(fā)展中國(guó)家人口經(jīng)濟(jì)密集區(qū)，不僅交通、環(huán)境、住房等方面的“大城市病”更為突出，而且還有規(guī)模大、分布廣的貧民窟。因此可以講，“大城市病”是困擾人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)的世界性難題。

發(fā)達(dá)國(guó)家憑借雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、污染型企業(yè)外遷，以及空間布局優(yōu)化等綜合措施應(yīng)對(duì)“大城市病”的挑戰(zhàn)，取得了一定成效。但許多發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)存在的“大城市病”問(wèn)題極其嚴(yán)重，并未得到有效遏制。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，和發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資金技術(shù)實(shí)力上還有很大差距，特別是中國(guó)的特大城市、超大城市、大都市圈、大都市群等人口經(jīng)濟(jì)密集區(qū)域多、分布廣，發(fā)展水平差異大，需要解決的問(wèn)題極其復(fù)雜，因此解決發(fā)展中國(guó)家人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)的“大城市病”問(wèn)題，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)的優(yōu)化開(kāi)發(fā)模式，形成中國(guó)方案，作出中國(guó)貢獻(xiàn)，是中國(guó)作為大國(guó)的擔(dān)當(dāng)和責(zé)任。

探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)的優(yōu)化開(kāi)發(fā)模式

中國(guó)改革開(kāi)放短短40多年，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，并實(shí)現(xiàn)了從鄉(xiāng)村社會(huì)到城市社會(huì)的轉(zhuǎn)換，在對(duì)世界城市化作出重大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也摸索出了一條具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路。與中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展同樣重要的是高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

習(xí)近平同志高度關(guān)注和重視人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)的優(yōu)化開(kāi)發(fā)和治理“大城市病”。2014年2月26日，習(xí)近平同志在專題聽(tīng)取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)座談會(huì)上，強(qiáng)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國(guó)家戰(zhàn)略，并全面深刻闡述了京津冀協(xié)同發(fā)展的重要意義、推進(jìn)思路和重點(diǎn)任務(wù)，提出了七點(diǎn)要求。這七點(diǎn)要求直接針對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展中的關(guān)鍵領(lǐng)域，不僅有戰(zhàn)略高度，更具操作性。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人吹響的解決人口密集地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)這一全球性難題的號(hào)角，開(kāi)啟了探索跨區(qū)域特別是發(fā)達(dá)的大都市地區(qū)和不發(fā)達(dá)的周邊地區(qū)之間通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、解決“大城市病”、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展的偉大實(shí)踐。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略力圖通過(guò)疏解北京非首都功能，解決作為“大城市病”根源的人口和功能過(guò)度集中的問(wèn)題，通過(guò)建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群來(lái)消解“過(guò)密”，實(shí)現(xiàn)多中心、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。多中心、網(wǎng)絡(luò)化的城市空間結(jié)構(gòu)是特大城市治理交通擁堵、環(huán)境污染、房?jī)r(jià)高漲等“大城市病”的首要選擇，倫敦、紐約、東京等城市都有各自的實(shí)踐。2015年4月30日，中央政治局通過(guò)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，確定了以首都為核心的世界級(jí)城市群等功能定位，明確了以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發(fā)點(diǎn)。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略涉及三省市區(qū)域間協(xié)調(diào)和利益的重新調(diào)整，幾乎涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的所有領(lǐng)域，涉及關(guān)乎區(qū)域全局的重大工程，因此僅有頂層設(shè)計(jì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須有國(guó)家層面的強(qiáng)有力推動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。

習(xí)近平同志親自推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，深刻闡述了“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”的時(shí)代課題。2017年2月24日，習(xí)近平同志視察北京城市副中心建設(shè)時(shí)指出，“堅(jiān)持世界眼光、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、中國(guó)特色、高點(diǎn)定位，以創(chuàng)造歷史、追求藝術(shù)的精神，以最先進(jìn)的理念、最高的標(biāo)準(zhǔn)、最好的質(zhì)量推進(jìn)城市副中心規(guī)劃建設(shè)，著力打造國(guó)際一流的和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)和京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)”。2017年4月1日設(shè)立的河北雄安新區(qū)，是落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重大歷史性工程，是千年大計(jì)、國(guó)家大事。習(xí)近平同志高度關(guān)注雄安新區(qū)的選址、規(guī)劃和建設(shè)，2017年2月23日，習(xí)近平同志專程到河北省安新縣進(jìn)行實(shí)地考察，并主持召開(kāi)河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)工作座談會(huì)。2019年1月16日，習(xí)近平同志再次來(lái)到河北雄安新區(qū)考察調(diào)研，聽(tīng)取雄安新區(qū)總體規(guī)劃和建設(shè)方面的情況介紹，并強(qiáng)調(diào)保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的成效及新期待

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，在疏解北京非首都功能、調(diào)控北京人口、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境污染治理、區(qū)域創(chuàng)新共同體建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域取得積極進(jìn)展。例如，北京人口調(diào)控卓有成效，常住人口規(guī)模由增到減，2019年末常住人口2153.6萬(wàn)人，相較2016年的2172.9萬(wàn)人減少了19.3萬(wàn)人；2014年以來(lái)，北京市通過(guò)制定和實(shí)施《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》，關(guān)停退出一般制造業(yè)企業(yè)2000余家，調(diào)整疏解各類區(qū)域型專業(yè)市場(chǎng)600余家；京津冀細(xì)顆粒物PM2.5濃度由2013年的106μg/m³下降到2018年的60μg/m³，北京更是從2013年的90μg/m³下降到2020年的38μg/m³，天藍(lán)了，霧霾少了；以軌道交通為主的京津冀立體交通網(wǎng)絡(luò)也已基本形成，區(qū)域間出行更方便了，地跨京冀兩地的北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)更是京津冀立體交通體系建設(shè)的典范。京津冀三地協(xié)同發(fā)展大格局已經(jīng)初步形成，特別是北京城市副中心和河北雄安新區(qū)作為北京新“兩翼”的規(guī)劃建設(shè)，更加凸顯了協(xié)同發(fā)展的效應(yīng)。

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)入新的發(fā)展階段，一些容易解決的問(wèn)題和矛盾也已經(jīng)得到解決，但距離實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和要求還有很大差距，更深層次的問(wèn)題和矛盾也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。習(xí)近平同志在2019年1月18日召開(kāi)的京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì)上指出，“京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)入到滾石上山、爬坡過(guò)坎、攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段”，并對(duì)推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展提出了六點(diǎn)要求：緊緊抓住“牛鼻子”不放松，積極穩(wěn)妥有序疏解北京非首都功能；保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)；以北京市級(jí)機(jī)關(guān)搬遷為契機(jī)，高質(zhì)量推動(dòng)北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)；向改革創(chuàng)新要?jiǎng)恿?，發(fā)揮引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ醋饔?；?jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的理念，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治；堅(jiān)持以人民為中心，促進(jìn)基本公共服務(wù)共建共享。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是新時(shí)代新征程的重要組成部分，必須只爭(zhēng)朝夕，不斷進(jìn)取。按照習(xí)近平同志的六點(diǎn)要求，加大力氣推進(jìn)協(xié)同發(fā)展的各項(xiàng)工作不斷走向更高水平，取得更大成效。我們堅(jiān)信，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略必將通過(guò)疏解北京非首都功能和京津冀三地高質(zhì)量發(fā)展解決北京的“大城市病”問(wèn)題，并成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的區(qū)域樣板，成為踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明建設(shè)楷模，成為體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享新發(fā)展理念的標(biāo)桿，成為探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)模式、解決“大城市病”問(wèn)題的中國(guó)方案，也必將形成京津冀目標(biāo)同向、措施一體、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的協(xié)同發(fā)展新格局和實(shí)現(xiàn)在2050年建設(shè)成為以首都為核心的世界級(jí)城市群等總體功能定位的宏偉目標(biāo)。

（作者單位：北京大學(xué)首都發(fā)展研究院）