2021年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.7%，比照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平大概還有十幾個(gè)百分點(diǎn)的發(fā)展空間，城鎮(zhèn)化仍然是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要途徑。我國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入中后期，推進(jìn)速度和方式都將發(fā)生改變，適宜的“合村并居”是統(tǒng)籌大中小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展、充分利用公共資源使農(nóng)民享受?chē)?guó)家發(fā)展紅利的重要一招。

“合村并居”的概念與背景

所謂“合村并居”，原指拆除農(nóng)民住房、合并原有村莊，建立新型農(nóng)村社區(qū)，讓農(nóng)民集中住進(jìn)樓房。過(guò)去，個(gè)別地區(qū)在推進(jìn)“合村并居”過(guò)程中過(guò)于冒進(jìn)，侵害了農(nóng)民利益，引發(fā)了很大阻力。但事實(shí)上，廣義的“合村并居”并非一定要搬遷，更不一定要拆除原有農(nóng)戶住房，集中居住地可以是村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣城。在我國(guó)多數(shù)農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)人口老齡化、農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化的背景下，適度、有序的“合村并居”不失為一條充分利用有限的資源條件，最大程度提高農(nóng)民生活水平、推動(dòng)農(nóng)村善治、加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的可行路徑。

穩(wěn)妥推動(dòng)多種形式的“合村并居”是推進(jìn)以縣域?yàn)橹匾d體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的途徑之一。通過(guò)“合村并居”實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化，對(duì)于節(jié)約集約用地、推動(dòng)農(nóng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展、提高公共資源使用效率、推進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效、改善農(nóng)民生活居住條件等多個(gè)方面都具有價(jià)值。中國(guó)農(nóng)村研究院2020年發(fā)布的調(diào)查報(bào)告顯示，農(nóng)民工回流再就業(yè)分為返鄉(xiāng)就業(yè)與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。返鄉(xiāng)就業(yè)的農(nóng)民工中，選擇在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村范圍內(nèi)工作的人數(shù)分別占36.97%、15.84%和16.87%，累計(jì)占比達(dá)69.68%；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工中，選擇在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村范圍內(nèi)創(chuàng)業(yè)的人數(shù)占比分別為36.92%、16.92%和32.31%，累計(jì)占比為86.15%。這些數(shù)據(jù)充分說(shuō)明，推進(jìn)以縣域?yàn)橹匾d體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)民工就近城鎮(zhèn)化具有充分的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

穩(wěn)妥推動(dòng)多種形式的“合村并居”是老齡化農(nóng)民的生活需要。2020年，我國(guó)農(nóng)村60周歲及以上、65周歲及以上老年人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘谋戎胤謩e為23.81%、17.72%，比城鎮(zhèn)分別高7.99%、6.61%，老齡化呈現(xiàn)“城鄉(xiāng)倒置”，農(nóng)村地區(qū)老齡化問(wèn)題更為嚴(yán)重。獨(dú)居老人、殘疾老人、失能半失能老人等群體規(guī)模巨大，有較強(qiáng)烈的日常生活照料需求。在有限的農(nóng)村社會(huì)保障條件下，通過(guò)“合村并居”把老人們適度集中起來(lái)，有利于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老、醫(yī)療以及其他公共服務(wù)等資源的適度集中，這是目前以較低成本開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)選擇。

穩(wěn)妥推動(dòng)多種形式的“合村并居”是農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；膮f(xié)同需要。我國(guó)人均土地規(guī)模較小，且家庭地塊呈碎片化，土地流轉(zhuǎn)率也不夠高，導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率不高。適度擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，提高農(nóng)民種糧收入，是解決“誰(shuí)來(lái)種地”問(wèn)題的根本路徑。隨著土地確權(quán)工作完成和第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年政策的實(shí)施，農(nóng)民土地權(quán)益基礎(chǔ)更加牢固。“合村并居”后，可以將部分原住宅用地及附屬用地、原村莊“四荒地”復(fù)墾為耕地，并開(kāi)展宜機(jī)化改造，提高耕地的利用條件。無(wú)論是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)還是開(kāi)展社會(huì)化服務(wù)形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，即便是農(nóng)戶自己耕種，平整連片的土地都會(huì)使農(nóng)業(yè)活動(dòng)變得更加容易，對(duì)于化解耕地非糧化、非農(nóng)化都有積極意義。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的適度擴(kuò)大與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移相互促進(jìn)，成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

關(guān)于“合村并居”的幾個(gè)觀點(diǎn)

“合村并居”要充分尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)民作為“合村并居”的主體，理當(dāng)擁有自主選擇權(quán)，其他主體只能提出建議，拆不拆、搬不搬、建不建，必須由農(nóng)民自己決定。要特別關(guān)注農(nóng)民間的分化帶來(lái)的農(nóng)戶城鎮(zhèn)化需求的異質(zhì)化。部分在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的年輕農(nóng)民希望留在市區(qū)、縣城，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社區(qū)對(duì)他們來(lái)說(shuō)幾乎沒(méi)有價(jià)值；在村莊里有養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民最不愿意搬離農(nóng)村；部分老年農(nóng)民希望能住得離子女更近，愿意搬至鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣城。地方政府應(yīng)在可能范圍內(nèi)盡力協(xié)調(diào)，給予農(nóng)民更大的優(yōu)惠政策，使之能將農(nóng)村農(nóng)房置換為市區(qū)、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)住房，原則是保障農(nóng)戶獲益。

“合村并居”要與適度超前的行政區(qū)劃調(diào)整相結(jié)合。我國(guó)農(nóng)村人口從1995年最高峰時(shí)的8.59億下降到2021年的4.98億，減少了3.61億。2000—2010年，我國(guó)自然村由363萬(wàn)個(gè)銳減至271萬(wàn)個(gè)，10年間減少了90多萬(wàn)個(gè)；到2021年，自然村已經(jīng)減少到了261.7萬(wàn)個(gè)。在人口老齡化不斷加深、農(nóng)村人口繼續(xù)流出的現(xiàn)實(shí)情況下，行政區(qū)劃的調(diào)整勢(shì)在必行，社區(qū)的布局應(yīng)該充分考慮未來(lái)的行政區(qū)劃調(diào)整，合理規(guī)劃人口遷移，不能剛剛搬出“空心村”，又進(jìn)入“空心社區(qū)”。

“合村并居”要走強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)道路。城鎮(zhèn)功能是新型城鎮(zhèn)化的主要指標(biāo)之一。“合村并居”后，要致力于促進(jìn)公共服務(wù)資源適度集中，以社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施為依托，對(duì)接社區(qū)居民需求，提供便捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)。務(wù)必保障好老年人供養(yǎng)、醫(yī)療保障和基礎(chǔ)教育的核心功能，統(tǒng)籌設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)站、托育機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、公共食堂和衛(wèi)生室等公共服務(wù)設(shè)施。發(fā)展社區(qū)商業(yè)，發(fā)揮個(gè)體工商戶貼近社區(qū)的優(yōu)勢(shì)，提供低成本用地和物流配送等配套政策幫扶。要由各級(jí)財(cái)政來(lái)統(tǒng)籌支撐農(nóng)村公共服務(wù)的深度覆蓋，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。

“合村并居”是戶籍制度漸進(jìn)式改革的一個(gè)方向。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度使得農(nóng)民無(wú)法在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)，呈現(xiàn)“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。“合村并居”是努力實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化、加快打破城鄉(xiāng)二元體制、促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的一種嘗試。“合村并居”后的社區(qū)可以率先實(shí)現(xiàn)管理上的街道化，管理模式趨向城鎮(zhèn)，使社區(qū)逐漸實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)功能，不斷提高社會(huì)保障能力和水平。這種形式可以作為戶籍制度漸進(jìn)式改革的試點(diǎn)，繼而為戶籍制度全面改革提供支撐。

推進(jìn)和諧“合村并居” 助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

推動(dòng)縣城、建制鎮(zhèn)、村有機(jī)互動(dòng)的“合村并居”。推進(jìn)以縣域?yàn)橹匾d體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以滿足在縣市區(qū)穩(wěn)定就業(yè)的年輕農(nóng)民工在縣城安家的愿望。地方政府應(yīng)通過(guò)更大范圍的土地流轉(zhuǎn)和相關(guān)項(xiàng)目，在縣城建設(shè)“合村并居”小區(qū)，將原宅基地住宅按比例置換為縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)住房，具體比例可以依據(jù)各地區(qū)發(fā)展情況確定，如縣城按50%比例置換，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按95%比例置換，并結(jié)合房屋面積，加上一定的浮動(dòng)比例。在戶型選擇上，要充分考慮青年人、老年人的不同需求；對(duì)于原有住房面積較大、現(xiàn)階段不需要更多住房的，可以進(jìn)行現(xiàn)金兌換，對(duì)于原有住房面積小的，可以補(bǔ)錢(qián)換大；對(duì)于進(jìn)城意愿不足的農(nóng)民，可以就近在建制鎮(zhèn)“合村并居”；對(duì)于不愿意搬遷的農(nóng)戶可以維持現(xiàn)狀，也可以按照相關(guān)合同優(yōu)先安排其使用搬遷農(nóng)戶騰挪出的更優(yōu)質(zhì)的住房。

原有農(nóng)房分類(lèi)處置應(yīng)堅(jiān)持“慎拆重改”原則。對(duì)“合村并居”后的原有農(nóng)房，建議分類(lèi)處置，不要簡(jiǎn)單拆掉，具備產(chǎn)業(yè)改造條件的應(yīng)優(yōu)先進(jìn)行改造。例如，自然特色鮮明、生態(tài)資源豐富地區(qū)的民房可以改造后用于鄉(xiāng)村旅游、休閑度假等。一般性農(nóng)房可以用于小企業(yè)、個(gè)體戶、家庭手工業(yè)作坊等的經(jīng)營(yíng)，也可以用于家禽家畜的養(yǎng)殖改造；另保留一部分用于存放農(nóng)機(jī)具，服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。應(yīng)優(yōu)先將改造用房留給原住戶或者租賃給未搬遷戶使用，搬遷戶獲得租金收入，村集體組織收取適當(dāng)比例管理費(fèi)用。對(duì)于確實(shí)沒(méi)有使用價(jià)值的住房應(yīng)就地拆除并進(jìn)行土地復(fù)墾，與未納入耕地范圍的“四荒地”等一并進(jìn)行土地綜合整治。同時(shí)，對(duì)于村內(nèi)較好的房屋，即便暫時(shí)不能使用也要保留，以備進(jìn)城農(nóng)民因各種原因返村后居住使用。如果增加的過(guò)量所謂建設(shè)用地不能夠消化，只能復(fù)墾為耕地，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值是明顯不合算的。

多渠道籌措建設(shè)資金。能否籌措到足夠資金，是“合村并居”成敗的關(guān)鍵，社區(qū)建設(shè)土地應(yīng)以原有廢棄鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體組織用地及“四荒地”為主，降低土地成本。搬遷選址要充分考慮公共資源的可達(dá)性。籌集資金主要依靠地方財(cái)政，同時(shí)注重盤(pán)活村集體的資源性資產(chǎn)，整合中央、省、市級(jí)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金、土地出讓收益、新增耕地收益等政策性資金以統(tǒng)籌使用，鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作，盡量讓農(nóng)民少花錢(qián)甚至不花錢(qián)。

管理上的社區(qū)化取代居住上的社區(qū)化。村莊是否連在一起，農(nóng)民是否居住在一起，并不影響農(nóng)村實(shí)際工作的開(kāi)展。自然村甚至部分行政村在管理上合并，可以降低基層治理成本。近年來(lái)農(nóng)村地區(qū)道路交通設(shè)施逐步完善，擴(kuò)大了社區(qū)和村“兩委”干部工作的地理范圍。村級(jí)并沒(méi)有太多需要大量人力的工作內(nèi)容，偶有入戶調(diào)查之類(lèi)的工作，可以臨時(shí)雇用一部分村民協(xié)助完成。經(jīng)過(guò)40多年改革開(kāi)放和近20年的新農(nóng)村建設(shè)，當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件已經(jīng)明顯改善，只有極少數(shù)村莊真正不適合居住。對(duì)于不愿搬遷的農(nóng)戶，應(yīng)尊重其選擇，但要通過(guò)政府服務(wù)的延伸，盡可能讓該部分農(nóng)戶享受到城鎮(zhèn)功能。

變整村推進(jìn)為散戶推進(jìn)。農(nóng)戶的分化導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生不同的搬遷意愿，要充分尊重農(nóng)民意愿，建立常態(tài)化的搬遷機(jī)制，條件成熟一批，集中搬遷一批。偏遠(yuǎn)村莊、嚴(yán)重“空心化”村莊和分散居住程度高的村莊可以?xún)?yōu)先搬遷。預(yù)留社區(qū)建設(shè)用地，按需分批建設(shè)社區(qū)樓房或平房。停止片面追求“合村并居”數(shù)量，實(shí)事求是地推動(dòng)有迫切需求的村莊合并，對(duì)于現(xiàn)代化程度較高的村不再進(jìn)行居住上的合并。實(shí)踐中，幾乎每個(gè)村都存在一部分想搬遷和一部分不想搬遷的農(nóng)民。應(yīng)讓想搬遷的農(nóng)民搬進(jìn)社區(qū)，讓不想搬遷的農(nóng)民繼續(xù)在村里生產(chǎn)生活，尊重其自主選擇的權(quán)利。建議改變過(guò)去推行的整村搬遷的思路，化整為散，再化散為整：讓想搬遷的農(nóng)戶先搬遷至新型社區(qū)，在管理上結(jié)合社區(qū)化改革，留村農(nóng)戶繼續(xù)由原村莊管理，搬遷后進(jìn)小區(qū)的農(nóng)戶由原村莊和社區(qū)共同管理，逐漸向社區(qū)管理過(guò)渡，實(shí)事求是地將管理關(guān)系逐步理順。

好的城鎮(zhèn)化是經(jīng)得起歷史考驗(yàn)的、能夠切實(shí)給農(nóng)民帶來(lái)利益的城鎮(zhèn)化，也是與人們生活方式相匹配的城鎮(zhèn)化。我國(guó)地域廣大，區(qū)域差異明顯，應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面的地域差異，破除千城一面的“合村并居”。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）