新時代10年，是我國各項事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革的10年。在生態(tài)文明建設領域，我國積極開展生態(tài)系統(tǒng)保護工程，實施自然保護地體制改革，正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，開啟自然保護地體系建設新篇章。國家公園已成為我國生態(tài)文明建設的亮麗名片，在生態(tài)保護上取得新進展。中共二十大報告指出，“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”，“加快實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，實施生物多樣性保護重大工程”，“推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”。我國在未來中華民族偉大復興的道路上，要扎實推進生態(tài)文明建設，加快優(yōu)化自然保護地治理體系。

立法工作要持續(xù)推進

國家公園試點建設，一直適用于自然保護地和環(huán)境保護相關的法律法規(guī)。然而，目前我國自然保護地專門法法律位階不高，多為行政法規(guī)和部門規(guī)章，如《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》《森林公園管理辦法》等，以類型化部門立法為主要特征，缺乏基本法的統(tǒng)一規(guī)制；同時，《環(huán)境保護法》《森林法》《濕地保護法》等自然資源管理和環(huán)境保護相關法律對自然保護地管理具有更高級別的規(guī)制作用，但與自然保護地專門法之間缺乏協(xié)調(diào)性，對保護地的建設和管理造成了一定障礙。鑒于國家公園設立后不再保留其他自然保護地的規(guī)定，亟需制定實施新的法律為國家公園建設提供法治保障。

中共二十大報告指出，要“全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”。國家公園體制需要專門的、具有較高層級的法律支持。建議中央層面盡快出臺《國家公園法》，明確國家公園的管理機構、經(jīng)費來源、執(zhí)法監(jiān)督等規(guī)定，為我國后續(xù)設立的國家公園提供法律保障，促進國家公園體制高效率建設。國家公園面臨央地事權劃分不夠清晰的問題，需要通過立法明確劃分中央與地方事權，明晰公園管理的權力配置，從而建立相應的財政支出責任。同時，進一步完善公園各項工作有關管理辦法，使管理工作的運行具有更明確、操作性更強的法律法規(guī)依據(jù)。對于已經(jīng)設立和今后將要設立的國家公園，繼續(xù)落實“一園一法”的公園立法體系，在《國家公園法》的基礎上，制定體現(xiàn)公園特殊性的條例規(guī)定，從而實現(xiàn)因地制宜的管理。明確各級管理機構和地方政府部門的立法權限，注重確保相關法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性。

產(chǎn)權制度需要進一步完善

國家公園建設是一項系統(tǒng)工程，涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權、國土空間用途管制、生態(tài)補償和生態(tài)損害責任追究等多項制度創(chuàng)新。中共二十大報告明確提出，“讓現(xiàn)代化建設成果更多更公平惠及全體人民”。國家公園要實現(xiàn)“全民共享，世代傳承”和“全民公益性”的目標，除了要逐步實現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權由中央直接行使，還要處理好公園內(nèi)集體所有自然資源資產(chǎn)的權屬問題。為此，需要做好國家公園自然資源本底調(diào)查，加快開展自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權登記工作，進一步明晰資源權屬。在自然資源管理中，由于缺乏行政授權和法律支撐，公園管理局所有者主體職責還未得到充分落實，資源集中統(tǒng)一管理尚未實現(xiàn)。要切實推進國家公園自然資源管理權力向公園管理機構轉移和地方代管向中央直管過渡。

在國家公園自然資源資產(chǎn)權屬管理中，土地權屬管理是至關重要的內(nèi)容。然而，國家公園內(nèi)土地權屬還需要進一步明晰。比如，三江源國家公園內(nèi)存在大量的集體土地、武夷山國家公園至少有70%以上的土地為非國有土地等，這部分土地產(chǎn)權如何處理，是國家公園試點以及正式設立單位面臨的首要問題，這其中的關鍵是要探索如何實現(xiàn)實際控制意義上的土地國有。公園體制試點中，保護地役權制度在部分試點公園得到了有效實踐，在不改變所有權的條件下實現(xiàn)土地使用權流轉，具有較好的應用和推廣潛力。

特許經(jīng)營制度需要進一步完善

國家公園劃分為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)，實行差別化用途管制。核心保護區(qū)除滿足國家特殊戰(zhàn)略需要的有關活動外，原則上禁止人為活動。國家公園一般控制區(qū)禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動。但國家公園管理機構可以按照有關法律法規(guī)政策，在一般控制區(qū)開展或者允許開展對生態(tài)功能不造成破壞、符合管控要求的有限人為活動，比如，以中共二十大報告中強調(diào)的“深化集體林權制度改革”為導向，促進人工集體商品林在過渡期內(nèi)開展必要的經(jīng)營；在嚴格落實草畜平衡制度要求的前提下開展適度放牧；開展不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關的必要公共設施建設；等等。因此，國家公園管理機構要因地制宜，嚴格實行分區(qū)管理制度，加快建立規(guī)范高效的國家公園特許經(jīng)營制度。特許經(jīng)營制度關系到國家公園生態(tài)文明高地打造、全產(chǎn)業(yè)鏈上下游發(fā)展，特別是與周邊地區(qū)的生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益的平衡發(fā)展。

公園管理要進一步完善特許經(jīng)營制度有關法律法規(guī)體系，健全和落實個體公園的特許經(jīng)營管理辦法，制定特許經(jīng)營項目計劃，明確特許經(jīng)營服務的范圍和類型。在一定條件下，優(yōu)先支持公園當?shù)丶w組織和原有人口參與特許經(jīng)營服務，并實施特許經(jīng)營費優(yōu)惠。探索企業(yè)、集體組織和個體合作參與特許經(jīng)營的模式，使特許經(jīng)營制度的利益公平惠及相關主體。公園管理機構要承擔好監(jiān)管者角色，杜絕裁判員與運動員集于一身的現(xiàn)象，為特許經(jīng)營制度的順利運行提供保障。健全特許經(jīng)營項目管理流程，規(guī)范競標、審查、管理和監(jiān)督環(huán)節(jié)。發(fā)揮特許經(jīng)營制度在提供服務、增加公園經(jīng)營收入、建設基礎設施、創(chuàng)造就業(yè)機會和帶動地區(qū)發(fā)展等方面的作用。

加大人才引進力度

建設高質(zhì)量的國家公園，需要各類專業(yè)技術人才和管理人才。專業(yè)人才是高質(zhì)量國家公園建設的核心力量，是加快發(fā)展生物多樣性保護事業(yè)的關鍵所在。由于我國自然保護事業(yè)特別是國家公園起步晚，社會認知度較低，各類人才的引進一直是個棘手問題。目前看，國家公園高層次專業(yè)人才較為缺乏。比如，國家公園設立后，生態(tài)監(jiān)測和科研水平需上一個新臺階，那么自身科研力量的建設是當務之急，它不僅需要專業(yè)技術人才，更需要高學歷、高層次人才引進。但現(xiàn)實情況下，地處偏遠地區(qū)的國家公園，沒有建立一套人才引進、人才培養(yǎng)的機制，不能夠適應國家公園高質(zhì)量發(fā)展。

中共二十大報告強調(diào)，要“實施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策”。公園管理機構要探索靈活、多樣的引才機制，實施柔性引才和剛性引才并行。在國家公園管理和技術崗位缺乏吸引力的情況下，特別要注重柔性手段的應用。與高等院校相關專業(yè)和科研院所建立合作項目，在公園設立研究院和技術中心，加強專業(yè)人員經(jīng)驗和技術交流。建立面向高等院校管理專業(yè)和技術專業(yè)學生的公園實習實踐基地，構筑直接面向人才基地的引才渠道。擴展專業(yè)人員招聘渠道，加強公園崗位宣傳力度，為人才就業(yè)提供及時充分的信息服務和便利的途徑。國家公園建立有效引才機制的關鍵還在于要改善公園員工的福利和待遇，為專業(yè)人才的職業(yè)發(fā)展提供可觀的前景，從根本上提高公園專業(yè)人才崗位的吸引力，從而實現(xiàn)人才的穩(wěn)定和持續(xù)供給。加強對公園已有管理人員和技術人員的技能培訓，鼓勵在職人員學習進修，實行職業(yè)資格評定制度，建立人才激勵機制。此外，還要加強與國外公園管理機構的人員交流，從國外引進掌握先進技術和經(jīng)驗的專業(yè)人才。

拓寬融資渠道

目前，國家公園以及其他類型自然保護地經(jīng)費來源絕大部分由國家或地方財政支出，融資渠道較為單一。雖然我國國家公園起步較晚，但要高起點規(guī)劃、建設與管理，按照中共二十大報告對“提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性”的相關要求，完善山水林田湖草沙生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)補償機制。由此，充足的經(jīng)費就是首先需要保障的問題。國家公園管理機構應積極爭取中央、地方政府財政經(jīng)費，也要主動爭取社會資本以及非政府機構、公益組織投入的多元化資金，同時，還要在確保國家公園全民共享的前提下，改善公園經(jīng)營狀況，增加經(jīng)營收入。

生態(tài)系統(tǒng)服務的正外部性和公園的全民公益性理念決定了政府應承擔最主要的支出責任，因此政府財政資金是國家公園管理運營的根本保障。首先要落實中央對公園自然資源資產(chǎn)的所有者職責，為公園提供充足穩(wěn)定的資金來源。同時，中央與地方的經(jīng)費支出遵循財權與事權一致的原則，需要明確劃分中央與地方的支出責任。為吸引社會資本投入，既要加大力度宣傳公園價值，又要與非政府組織建立長期合作機制，增強社會資本的投入意愿，開拓社會資本投入渠道。在公園經(jīng)營收入方面，既要探索在保護優(yōu)先的原則下提高公園經(jīng)營效益，又要建立健全特許經(jīng)營收入和其他經(jīng)營收入的用途管理制度，確保經(jīng)營收入用于公園生態(tài)保護和恢復等用途。同時，還可以嘗試建立不同國家公園間的資金互助制度，從內(nèi)部增強國家公園系統(tǒng)的穩(wěn)定性。通過建立多元化的融資機制，提高公園應對資金波動的能力，保障公園的可持續(xù)發(fā)展。

進一步提升原有人口的福祉

我國國家公園自然屬性方面與國外國家公園有著相同之處，但在社會屬性方面又有很大不同。我國國家公園是在其他類型的自然保護地基礎上建設的，國家公園區(qū)內(nèi)有著為數(shù)不少的原有人口，是一個兼具全國屬性和地方屬性的社會生態(tài)系統(tǒng)。這種現(xiàn)狀使得我國國家公園建設不僅要解決生態(tài)保護問題，還要解決這些原有人口的生產(chǎn)生活問題。公園的設立和隨之實行的嚴格的生態(tài)保護措施對依賴于自然資源的傳統(tǒng)生計方式造成了深刻沖擊。中共二十大報告提出，應“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善生態(tài)保護補償制度”。國家公園在沒有完全解決土地權屬以及其他資源產(chǎn)權的時候，要特別注意處理好與當?shù)卦腥丝诘年P系，充分尊重集體所有權和原有人口的傳統(tǒng)使用權，完善生態(tài)補償制度，進一步提升他們的福祉。提升國家公園原有人口的福祉，不僅是公園管理機構的責任，也是國家公園所在行政區(qū)域政府的職責。政府要在原有人口搬遷、就業(yè)和社會保障等方面提供應有幫扶，并為原有人口社區(qū)的建設和社會公益事業(yè)的發(fā)展提供資助。

由于我國國家公園體制改革時間還較短，原有人口尋求替代生計和探索生計轉型的嘗試仍然處于不成熟階段。生態(tài)公益崗位的設立和旅游經(jīng)營收入的增長為原有人口提供了增收途徑，然而惠益程度有限，利益分配不公的現(xiàn)象較為突出。與此同時，公園的建立使原有人口的社會關系和當?shù)匚幕鷳B(tài)也經(jīng)歷著劇變，對原有人口的社會資本和心理狀態(tài)具有潛在影響。為此，公園建設中要特別注重為原有人口提供更多發(fā)展機會，鼓勵支持他們參與公園共管，共享公園運營產(chǎn)生的社會經(jīng)濟效益。在發(fā)展機會分享和利益分配中，探索如何實現(xiàn)社會公平。

[作者單位：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所。本文系國家社科基金一般項目“國家公園體制改革背景下我國自然保護區(qū)管理體制研究”(19BGL191）階段性成果]