【編者按】黑龍江省是新中國工業(yè)搖籃和我國重要的工業(yè)與農業(yè)基地，擁有一批關系國民經濟命脈的資源型產業(yè)，也因此在省內形成了數量眾多的資源型城市。在當前我國積極構建新發(fā)展格局、推動新時代東北全面振興的背景下，推進黑龍江省資源型城市產業(yè)轉型發(fā)展正當其時。因此，民盟黑龍江省委組織專家學者對省內11個資源型城市進行了深入的調查研究，此文即在調研報告基礎上凝練而來，現刊發(fā)如下。

黑龍江省資源型城市產業(yè)轉型的背景

從城市自身層面看，資源減少加之資源型產業(yè)對經濟發(fā)展驅動力減弱，內生要求加快產業(yè)轉型發(fā)展。黑龍江省多數資源型城市面臨資源枯竭，其中伊春、大興安嶺于2008年被確定為首批資源枯竭型城市，七臺河、五大連池、鶴崗、雙鴨山等也先后被確定為資源枯竭型城市；同時，資源型產業(yè)驅動經濟發(fā)展能力減弱，近10年來，黑龍江省資源型系列經濟指標出現大幅下降，亟須加快推進產業(yè)轉型。

從黑龍江省層面看，培育黑龍江省新的經濟增長極，亟須振興資源型城市經濟。2013年，國務院印發(fā)了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》，黑龍江省有11個城市列入全國資源型城市（包括牡丹江、大慶、雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河、黑河、伊春、大興安嶺九個地級市和五大連池、尚志兩個縣級市），這些城市占全省國內生產總值比重較大，2021年達到44.39%。當前黑龍江省正在積極構建區(qū)域發(fā)展新格局、培育經濟發(fā)展新的增長極，需要加快推進資源型城市產業(yè)轉型升級、高質量發(fā)展。

從全國層面看，黑龍江省是我國重要的初級產品供給地，強化初級產品保供要求增強資源型城市資源供給能力。與其他省份相比，黑龍江省石油、煤炭、森林等資源儲量大、分布廣、開發(fā)周期長，為國家經濟發(fā)展提供了重要戰(zhàn)略支撐。當前，我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存的關鍵時期，建立安全可靠的國內資源能源生產、儲備、供給和保障體系至關重要，亟須引導提升資源型城市發(fā)展能力。

黑龍江省資源型城市

產業(yè)轉型面臨的困難

人才和技術等基礎要素薄弱。從人口方面看，黑龍江省資源型城市人口數量下降速度較快，2010—2021年減少10.78%，且老齡化現象較為嚴重，對產業(yè)轉型支撐作用較弱。從人才方面看，受產業(yè)結構、培養(yǎng)機制、地理區(qū)位、生活環(huán)境等綜合因素影響，黑龍江省行業(yè)領軍人才和創(chuàng)新人才較為缺乏；對技術、研發(fā)等基礎性工作保障力度不夠，2021年黑龍江省科學研究與試驗發(fā)展經費內部支出占國內生產總值比重僅為1.31%，遠低于全國2.44%的平均水平，對產業(yè)轉型形成較大制約。

市場功能不強、機制落后。我國東北地區(qū)市場功能和市場機制較東部沿海地區(qū)有很大差距，市場化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識和動力不足。2021年，除大慶外的黑龍江省資源型城市在全國城市政商關系評價和城市競爭力排名中均位于200名之后，嚴重限制了產業(yè)轉型發(fā)展。

產業(yè)鏈協(xié)作機制尚未完全建立。加快產業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展是確保城市產業(yè)集聚、可持續(xù)發(fā)展的重要條件。從黑龍江省主要資源型城市產業(yè)發(fā)展的現實情況看，主導產業(yè)內部沒有形成鏈式集聚，產業(yè)之間也未形成有效協(xié)同。確立的接續(xù)支柱產業(yè)重點不突出，大部分產品為“原字號”或初加工產品，并未形成品牌式集群發(fā)展，后續(xù)提升發(fā)展的壓力很大。此外，各資源型城市主要產業(yè)鏈之間的關聯(lián)和協(xié)作也有待提升。產業(yè)縱向不成鏈、橫向不成群的現狀，削弱了黑龍江省資源型城市經濟總量的增長。

傳統(tǒng)城市治理慣性較強，城鎮(zhèn)化質量不高。資源型城市治理起源于礦區(qū)治理，邁向現代治理的步伐雖然正在加快，但在基礎設施、城市管理、社會基層治理等方面存在較大差距，無法適應居民多元化需求和城市提升要求。

黑龍江省資源型城市產業(yè)轉型的建議

盤活老資源、挖掘新資源，以資源市場優(yōu)勢積極融入新發(fā)展格局。一是強化技術改造支持，提升資源品供給。搞轉型不是不要資源，而是通過傳統(tǒng)技術升級改造，進一步做好資源優(yōu)質產能釋放、資源開采綠色化、衰退資源型產業(yè)援助等。二是落地重大項目，培育接續(xù)產業(yè)。圍繞礦產、農牧林、文旅新資源，爭取國家重大光伏、風電、抽水蓄能等項目落戶，支持雞西、鶴崗等城市發(fā)展石墨、建材、新型材料等產業(yè)，扶持打造全國優(yōu)質綠色食品基地和旅游目的地。三是實施“鏈條再造”工程。建議設立資源型城市“鏈條再造”專項產業(yè)基金，適度拓展產業(yè)鏈，重點支持大慶延伸乙烯、丙烯產業(yè)鏈，扶持“四煤城”加強焦炭副產品精深加工，鼓勵林城強化木材—板材—木制品—家居產業(yè)鏈。四是開展產業(yè)融合試點示范。以項目傾斜、土地指標供應等為抓手，在資源型城市間開展產業(yè)融合發(fā)展試點示范，推動資源型城市融入哈爾濱都市圈，促進跨地域產業(yè)協(xié)同發(fā)展。

狠抓“三類企業(yè)”，壯大鏈主企業(yè)、培育“小巨人”、深化國企改革。一是以鏈條招商和基金扶持為牽引，鍛造鏈主型龍頭企業(yè)。聚焦龍頭企業(yè)產業(yè)鏈上下游領域，以信息服務、項目對接、企業(yè)招引等方式支持各地精準實施產業(yè)鏈招商，安排專項資金，支持以龍頭企業(yè)為核心的全產業(yè)鏈聯(lián)合體項目發(fā)展。二是實施“小巨人”企業(yè)培育工程。以“專精特新”中小企業(yè)、高新技術企業(yè)和“瞪羚企業(yè)”為重點，實施大中小企業(yè)融通創(chuàng)新“攜手行動”和企業(yè)家素質提升工程，構建貫穿高新技術企業(yè)、科技型中小企業(yè)的全生命周期政策鏈。三是實施資源型城市國資國企混改10年行動計劃。允許引入非國有資本參與資源型產業(yè)開發(fā)建設，探索打造龍江國有企業(yè)戰(zhàn)略投資者平臺，鼓勵國有企業(yè)探索以增資擴股、出資新設等方式實行企業(yè)員工持股計劃。

提能級、推改革、強服務，夯實經濟循環(huán)的產業(yè)平臺基礎。一是支持資源型城市開發(fā)區(qū)升格。圍繞引進大投資、服務大企業(yè)、支撐大項目、發(fā)展大產業(yè)，支持資源型城市建設省級高新技術開發(fā)區(qū)并扶持升格國家級開發(fā)區(qū)，支持園區(qū)智慧化低碳化改造，鼓勵園區(qū)基礎設施領域不動產投資信托基金試點，設置產業(yè)園區(qū)數字化改造專項資金。二是全面推進園區(qū)體制機制改革。支持產業(yè)園區(qū)試驗“管委會＋公司”模式，開展企業(yè)聯(lián)盟、“委托開發(fā)管理”、“合作共建”、“法定機構＋市場主體”等試點。鼓勵各地建立園區(qū)人力資源信息系統(tǒng)、個人職業(yè)信用體系、高級人才信息庫等，完善人才流動機制和人才服務體系。三是支持產業(yè)園區(qū)公共服務平臺建設。支持部署創(chuàng)新支撐平臺，按照“一園一校”“一園多校”方式聯(lián)合建設產業(yè)技術研究院，支持建設產業(yè)孵化器和中試基地，用活用好中介服務機構。引進哈爾濱高等院校、先進技術研究院入駐資源型城市主要園區(qū)，提供科技咨詢、成果轉化和研發(fā)外包服務。

融入全國統(tǒng)一的要素市場建設，全面夯實產業(yè)轉型升級根本動力。一是推動黑龍江省自貿區(qū)人才政策適用于資源型城市。依托中國（黑龍江）自由貿易試驗區(qū)、哈爾濱新區(qū)和國家級高新區(qū)建設人才管理改革試驗區(qū)，將相關人才優(yōu)惠政策推廣至資源型城市。二是爭取更多土地要素改革權限。通過改革，允許資源型城市建設國有建設用地二級市場，允許資源型城市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑和新增耕地指標跨省域交易，允許全域開展集體經營性建設用地入市。三是設立轉型專項基金和拓寬投融資渠道。設立龍江資源型城市產業(yè)升級專項基金，推動黑龍江省企業(yè)上市的“紫丁香計劃”優(yōu)化政策重點向資源型城市傾斜，允許資源型城市適時擴大債務融資規(guī)模和專項債資金使用范圍。四是建設資源型城市技術交易大市場。依托全國性技術交易市場建設，圍繞油氣、煤炭、石墨、綠色食品、生物醫(yī)藥等重點領域，督導資源型城市制定技術交易、轉化優(yōu)惠政策名錄。五是積極參與全國統(tǒng)一能源市場建設。支持大慶建設油氣交易中心，支持“四煤城”煤炭進入全國煤炭交易中心交易，爭取建設龍江區(qū)域電力市場。

實施“四個試點”優(yōu)化營商環(huán)境，打通投資興業(yè)的堵點卡點。一是開展龍江服務型政府建設試點示范。引導資源型城市建立完善政府性融資擔保體系，鼓勵引導商業(yè)銀行支持中小企業(yè)以應收賬款、知識產權等動產和權利進行擔保融資，推動公用事業(yè)服務集成改革，推進涉企高頻服務事項整合集成，支持搭建“一站式”企業(yè)服務平臺。二是開展龍江法治城市建設試點示范。引導資源型城市科學制定市場綜合監(jiān)管、政府行政管理、信用體系建設、數據開放共享規(guī)則等關鍵性制度，健全優(yōu)化營商環(huán)境的法規(guī)體系，督導構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制。三是開展龍江信用城市建設試點示范。加強政府采購等領域政務誠信建設，積極開展市場主體誠信教育，規(guī)范信用記錄機制，推進信用信息在納稅、海關、公共資源交易、貸款、消費、通信等領域的應用。四是開展龍江數字城市建設試點示范。督導資源型城市推進基礎設施建設和系統(tǒng)間、層級間、部門間互通互聯(lián)，提升政務、企業(yè)、社會等數據管理的精準化、智能化程度。

以對俄開放和融入共建“一帶一路”為重點，全面提升產業(yè)對內對外開放水平。一是爭取實現資源型城市重點產業(yè)園區(qū)享受自貿區(qū)優(yōu)惠政策。推動中國（黑龍江）自由貿易試驗區(qū)及各類外向型園區(qū)平臺提檔升級，爭取資源型城市重點產業(yè)園區(qū)作為自貿區(qū)聯(lián)動區(qū)，享受自貿試驗區(qū)政策溢出紅利。二是加大口岸、對俄交通走廊、聯(lián)運通道等建設力度。支持黑河、綏芬河、同江等口岸申建指定監(jiān)管場地、指定口岸，指導相關邊境口岸逐步開通旅檢功能；協(xié)調俄方推進綏芬河至俄羅斯格羅杰闊沃區(qū)間鐵路擴能改造，推動跨境交通及油氣運輸管道建設。三是支持依托對口支援合作機制共建資源型城市產業(yè)合作平臺。深入推進哈洽會、廣交會，支持資源型城市和對口支援城市以“飛地”經濟合資辟建產業(yè)合作試驗園區(qū)，依托廣東省新能源汽車、金屬制品、新型建材、食品飲料等產業(yè)，引導兩地在資源型城市共建橡膠、綠色食品、北藥、石墨、木材等原料生產基地。

實施“三大行動”，推動資源型城市發(fā)展從增長擴張型向精明收縮型轉變。一是實施空間優(yōu)化行動，嚴格督促資源型城市落實“三條控制線”。明確各資源型城市生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線，加大執(zhí)法力度，落實戰(zhàn)略性礦產保護和儲備區(qū)范圍邊界，鼓勵資源型城市實施全域差別化空間管控。二是實施城市更新行動，重點支持資源型城市主城建設。資源型城市更新改造項目資金、土地指標等優(yōu)先向主城區(qū)傾斜，通過設施更新、服務優(yōu)化，引導人口集中、產業(yè)集聚。三是實施城市風貌塑造行動，著力改善資源型城市形象。督導建立城市設計管控體系，支持推進美麗街區(qū)建設，鼓勵開展交通秩序、市容市貌、物業(yè)提升專項整治，做好城市“留白、留綠、留文、留舊”文章。

【作者單位：黑龍江省發(fā)展規(guī)劃研究所。本文系國家社會科學基金項目“東北地區(qū)人口收縮對東北振興戰(zhàn)略的聯(lián)動影響機制及應對研究”（20BRK002）階段性成果】